1分快三计划网页计划:孫潔:養老服務設施布局亟須解決五個問題

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政府主導的職責與定位

“政府主導”應該體現在三個方面:制度規劃、頂層設計;資金籌措、設施建設;開放市場、強化監管。但目前我們對“政府主導”的理解和落實不到位,政府缺位與越位并存。政府既是政策制定者,又是服務提供者和監管者,不同程度地存在政策“缺位”和職能“越位”問題。一方面,養老服務業涉及到生產、流通、經營、消費等各個環節,不是民政、老齡委所能承擔的,需要發改、財政、人力社保、規劃、工商、國土、地稅、衛生、金融等部門相互協同,形成合力。而恰恰在這方面政府對應履行的基本公共服務職能的認識不到位,職能部門對養老事業缺少統籌規劃和頂層制度設計,職責不清晰,導致養老服務業發展遲緩,老年人日益增長的多樣化服務需求與市場供給單一、滯后的矛盾日益顯現。另一方面,“政府主導”的服務帶有明顯的“計劃經濟”特點,習慣以指標設定代替實際需求,鼓勵、引導社會力量投入養老服務的機制不健全,缺乏系統的、具有可操作性的市場準入與監管的制度規范。

創新推動機制沒有形成。一些地方政府對養老服務體系建設組織協調不夠,對重大問題、難點問題,缺少協調解決機制;對政府已經出臺的行業發展規劃,缺少強有力的落實舉措;對亟須解決的養老服務設施布局專項規劃,遲遲未能出臺,養老服務體系建設整體水平不高。創新發展不足,政府鼓勵民間資本參與的辦法不多,政策文件多限于套搬,缺少自己的特色。公辦養老機構在經營方式上存在大包大攬的思想,缺少市場機制,政府既要負責建設,又要保障運行,還要承擔風險,制約了公辦養老機構的有效運行,許多地區平均入住率僅為20%,少數縣區還不足10%,優質資源未能充分發揮作用。

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養老服務投入不足,信貸支持缺位,投放結構失衡

地方財政投入養老服務體系建設資金不足,主要靠社會福利彩票公益金補助。部分縣級政府尚未建立民辦養老機構建設運營補貼、經濟困難老人養老服務補貼及城鄉社區居家養老服務中心建設運營補貼制度,已建立養老機構建設運營補貼制度的補貼標準普遍偏低,難以調動社會力量積極性。金融支持養老服務體系建設力度不夠,創新性的養老金融產品研發滯后,民辦養老機構融資渠道不暢,政策雖有支持但落地難。民辦養老機構絕大多數為非營利性質,現有政策規定民辦非企業單位房產不能抵押,貸款難。統計顯示,全國在養老服務方面的財政投入不到整個預算內財政收入的3%。加之一些地方和部門對人口老齡化的嚴峻形勢估計不足,對養老服務的財政投入不足。

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養老服務體系不完善

機構養老發展不平衡?;寡系奈侍庵饕巧枋┳試床蛔?、布局不合理。一是城鄉之間發展不平衡。各地市縣兩級養老服務機構發展較快,鄉鎮養老服務機構建設起步晚、水平低,城鄉養老機構發展不協調。規模大、條件好的養老機構大多建在城區,而農村敬老院,位置偏遠,交通不暢,有的用房陳舊,設施簡陋,且僅對五保老人開放,服務對象狹窄。二是公辦、民辦之間發展不平衡。民辦機構普遍規模小、層次低、設施簡。有關資料顯示,目前,全國每千名老年人擁有養老床位21.5張,不僅低于發達國家50‰—70‰的平均水平,也低于一些發展中國家的水平。三是護養之間發展不平衡。目前“醫養結合”養老模式政策框架還未完全建立,養老機構提供的服務多偏重于生活服務和日?;だ?,缺乏醫療康復服務,護理型床位占比只有20%;收費、報銷等標準還不明晰,與醫保報銷政策銜接還不夠緊密,政策導向性不強,導致基層醫療機構對開展“醫養結合”服務還存在一定畏難和觀望情緒,目前開展相關服務的機構數量還較少。大多數基層醫療機構,特別是鄉鎮衛生院的“醫養融合”服務模式主要還停留在相對簡單的托管養老機構醫療服務上,沒有深入開展其他各種模式的“醫養融合”服務。

同時,社區居家養老功能偏弱。居家養老和社區養老的問題主要是相應的配套支持體系不完善、服務平臺缺乏、設施網點不夠、服務能力不強。社區和居家養老方面的日?;だ?、日間照料、生活服務、健康支持、老年餐桌等需求,還有很大的缺口。社區和居家養老服務在區域、城鄉之間發展不平衡,農村養老服務基礎差、起步晚,面臨問題更為突出。一是運行困難。居家養老服務中心建成后給予的資金補助為一次性投入,缺乏長效的投入機制,加之沒有統一的服務和評估標準,多數中心建成后即成了擺設。農村社區問題更為突出,作用基本沒有發揮。二是功能單一。少數正在運行的服務中心,工作大多由社區干部承擔,普遍存在人力不足、場所缺乏、設施較差的問題,僅能夠提供文化娛樂等單一服務,日間照料、精神慰藉、醫療護理等多元化服務模式沒有形成。三是水平不高。社區居家養老工作處于起步階段,群眾知曉率低,企業和中介組織參與度更低,缺少社會力量的支持和配合。有的縣區居家養老呼叫服務中心形同虛設。

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民間力量參與不充分

目前,我國養老服務還沒有形成政府主導、政策扶持、社會主體、多元發展、市場運營、產業方向的態勢,養老服務社會化程度較低,政府對社會力量參與養老服務業的政策支持力度還有待加強。目前,民辦養老機構發展制約因素較多:一是養老用地政策落實難。營利性養老機構優惠政策模糊,國家現行稅費、捐贈優惠政策等僅限于非營利性養老機構,營利性養老機構的積極性沒有調動起來。民辦養老機構大都以租借的廠房、學?;蠐米雜兇》康男問嬌?,一些地方政府并不愿意將好的土地優惠供應給經濟效益偏低的養老服務機構。二是政策落實難。投資養老服務業的審批手續繁雜,社區托養、家庭護養等服務未列入工商登記相關類目,無法獲批經營許可,造成部分養老服務實體資質不明,準入門檻較高,影響了更多的養老服務商進入養老服務行業,未能發揮政策在引導社會力量投入養老事業的作用。雖然有關文件中明確要求對社會福利機構在融資、用電、用水、通信等方面給予優惠政策,但由于種種原因,有的在實際執行中難以落實。三是民間資本運營養老機構難。民間資本開辦經營養老服務機構普遍存在投資大、利潤低、回收慢等問題,導致民間資本不愿投向養老服務業。民辦養老機構租房成本大,占到其年經營投入的60%到70%,加之收費標準低,導致大量資金沉淀,無力投入改善硬件設施,提高服務水平。投入大、周期長、回報少的現狀,虧損運營的也占相當比例,嚴重影響了社會資本參與的積極性。

與此同時,支持發展民辦養老機構和加強安全監管也陷入兩難選擇。目前,資金短缺、抵御市場風險的能力弱是困擾民辦養老機構的普遍性問題。近年來,各地政府按照國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》要求,積極培育發展社會力量舉辦養老機構。民辦養老機構由于利潤低、前期投資大、回收時間長、入住率低等原因,大多處于收支相抵或入不敷出的境況。特別是中小型民辦養老機構主要是租賃老舊建筑改造,消防條件難以達標,多數養老機構設施存在消防安全隱患或不符合老年人建筑設計規范,民政部門作為行業主管部門,存在培育發展民辦養老機構和加強安全監管的兩難選擇。

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養老服務隊伍建設滯后,專業化程度不高

養老服務人力資源匱乏,養老服務專業人才缺口大,整體素質偏低。一是從業人員結構不合理。養老護理人員整體年齡偏大,大多在50歲左右,文化程度不高,專業知識不足、護理理念落后、技能單一。多數民辦養老機構有資質的護理人員占比低于30%,取得高級護理員資質的為數極少。二是護理隊伍不穩定。許多地區養老機構服務人員薪酬待遇平均在1500元上下,且勞動強度大,工作責任大,社會認同度低,護理隊伍流動頻繁。每年有超過25%的護理員流動或離職,人員缺崗率在15%以上,人難招、人難留的問題突出。三是專業人才缺乏。養老護理人員缺乏基本的護理知識、經驗和技能。養老機構中需要的醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業人才招不進,留不住,專業人員職稱評定等受到限制。專業化培訓機制不健全,專業培訓機構少,借助高職院校進行培訓的舉措沒有形成,能夠提供康復護理、醫療保健、精神慰藉、臨終關懷等專業化養老服務的人才嚴重不足。

以上這些問題帶有一定的普遍性。其中,養老服務供給結構、供給方式等,既有制度設計不合理、不完善的因素,也有執法不到位、政策不落實的因素。政府做事不少,但謀劃不夠、缺乏頂層設計;部門間合力不足,各項政策分散、零碎,難以真正形成制度和體系。同時,政府所制定的政策、提供的服務與民眾的需求并不匹配,存在一定的資源錯配現象,導致百姓滿意度和評價不高;政府各部門在養老服務方面的熱情、熱度與企業參與度冷熱不均同時并存。梳理十多年來的政策所帶來的改變,雖然財政投入、養老觀念、社會關注度有較大提高,企業有一定的參與熱情,但是未改變的現象依舊存在。政策缺乏評估,養老服務專業化、職業化沒有明顯改善,重硬件建設、輕軟件建設;重機構投入、輕居家服務的問題沒有明顯改善。

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來源:《中國經濟時報》,2017419,作者為對外經濟貿易大學保險學院副院長

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